特别公司是国家某行政机关主管的一个独立核算、自负盈亏、利润部分上缴的独立企业法人。1992年，特别公司经其主管部门批准，拟制作一种特别纪念章。为了使该特别纪念章能够充分表现其特别意义，该特别公司便开始设计其特别纪念章的正面图案。不久，特别公司便从一本杂志上发现了简单先生发表的一幅美 术作品《简陋》，该公司认为《简陋》的色彩、图案和创意完全符合其纪念章正面图案的构想，便决定以此为模本。经过精心设计，以《简陋》之图案为正面图案的纪念章制作完成。该特别公司共制作了这样的纪念章2万枚。特别公司在选图、制作的过程中，自始至终未与著作权人取得联系。1993年10月，简单先生获知自己的美术作品《简陋》被特别公司使用，便与特别公司进行交涉，但没有达成一致意见。简单先生认为特别公司未经其同意，擅自使用其美术作品设计制作纪念章，侵犯其著作权。而特别公司则辩称，其行为是一种执行国家公务的行为，是《著作权法》第22条规定的一种合理使用，不构成侵权。

该特别公司的行为是一种合理使用行为吗？为什么？