结合实践发展，说明“两级政府、三级管理”体制的困惑与缺陷有哪些？

“两级政府、三级管理”体制是上海在社区管理中的创新，其重点和核心是强化政府在街道层面的行政权力和行政职能，实现城市基层社会的有效管理。在实践中取得很大的成效，但也存在许多困惑和缺陷，具体表现在：
第一，法律上的困惑与缺陷。法律规定街道办是派出机构，非一级政府，但在实践中，街道办承担的是一级政府的职能。相关法律对街道办的职能规定不明确，以行政代替法律或越权管理现象时有发生。
第二，基层社会管理实践上的困惑与缺陷。传统管理中条条、块块关系严重地影响到街道办的运作，区级政府及其部门把大量的事务转移给街道办，相关的权限并未下放，导致街道办工作被动。
第三，社区自治上的困惑与缺陷。由于人事和财政受街道的制约，作为自治单位的社区日益脱离本质规定，成为街道办的延伸机构，导致社区与街道办之间无法形成良好的互动关系，居民参与热情不高，两者关系背离法律规定。
第四，改革目标和价值取向上的困惑与缺陷。改革的目的是要解决街道办职权与权限不对等、权小责任大、条块分割问题，实现和谐社会等目标，实践的结果反而加大了问题的严重性。
第五，改革指导思想及所依据理论上困惑与缺陷。指导思想上显然受行政管理主义的深刻影响，忽视了公民意识的培育、公民责任的塑造和政治效能的提升，社区居民被放在旁观者、搭便车的角色上。
第六，体制结构本身存在的缺陷。“两级政府、三级管理”体制受管理层次过多、社区自治和公民社会发展的现实等因素的制约而难有作为。强化街道办的管理职能，导致行政化倾向，必然在一定程度上挤占社会自治空间，导致现代治理结构中三大力量不均衡，无法实现社会善治。

略